摘要：高校发展规划作为一种治理手段或组织行动，其合法性来源：一是指高校编制和执行规划时有外在规定或规范作依据；二是指高校编制和执行规划得到内部单位与群体的理解、认同与支持。其合法化机制分为强、弱两种:强意义的合法化机制是指具备有效支持规划编制与执行的组织制度及方法；弱意义合法化机制是指规划的编制与执行组织、制度不够完备，方法通常采用非强制性。依据这两个维度，我国高校发展规划变革的历程可分为三个阶段：高校发展规划的创立阶段，高校发展规划的失序阶段，高校发展规划的转型阶段。战略规划对于转型阶段的高校具有重要意义，其意义在于：以内部合法性为主导的转型之路，使高校走出了依附式的发展模式，构建了共治共管的新机制，确立了管办评分离的基础。同时转型期的高校发展规划也面临着“项目治教”、合法化机制如何构建、内部合法性是否足够稳固等挑战。

　　关键词：高校发展计划；创立阶段；失序阶段；转型阶段；合法化机制高校发展计划；创立阶段；失序阶段；转型阶段；合法化机制

作为一种管理方式，编制发展规划已经成为我国高校五年一轮的常规工作。但编制出来的发展规划是否能够得到大多数教职员工的服从与认可，发展规划是否具有遵照执行的效力还要取决于发展规划自身的合法性。其合法性来源主要有外部合法性与内部合法性两种。外部合法性，指高校编制和执行规划有外在规定或规范作为依据。内部合法性，指高校编制和执行规划得到了校内有关单位与群体的理解、认同与支持。合法化表示的是主动建立与特定规范之间联系的过程[1]。合法化作为维护和强化合法性的手段或过程，有其自身的组织与制度安排以及方式、方法等问题，可统称为合法化机制。合法化机制可进一步分为强意义合法化机制与弱意义合法化机制。具体至高校发展规划，强意义合法化机制是指充分具备有效支持规划编制与执行的组织及制度安排，并采用强制性的方式、方法（如行政命令、资源配置、审核检查、绩效问责等）来保障规划的编制与执行；弱意义合法性机制是指支持规划编制与执行的组织及制度安排不够完备或运行不畅，并采用非强制性的方式方法（如宣传动员、榜样示范、咨询指导、经验交流、总结汇报、公示公开）以促成规划的编制与执行。

建国初期的十余年可视为我国高校发展规划的初创期，这一时期高校发展规划以外部合法性为主导，并采用强意义合法化机制加以保障。“文革”时期的教育革命规划，具有强烈的政治色彩。条块结合，块块为主，由下而上，上下结合的方法作为规划管理的原则不断被推广和运用。改革开放后，随着下放高校办学自主权呼声的不断高涨和高教管理体制改革的逐步深入，主导高校发展规划的外部合法化机制趋于弱化，以至于部分高校放弃编制发展规划，或是以应付检查与评估的态度对待规划编制与执行。至2000年前后，部分经历过合并调整的高校切实感受到科学编制发展规划的重要性，率先从自身发展需要出发，开创了在内部合法性主导下编制发展规划的先例。随着越来越多的高校趋于理解、认可和支持发展规划，高校逐渐步入以内部合法性为主导的发展规划阶段。但这一时期无论是教育主管部门的“发动、引导、咨询和督促”[2]等手段，还是各高校自主自觉的行动来看，显然是弱意义合法化机制占绝对多数。

至此，基于合法性来源与合法化机制这两个维度所构建的分析框架，可将我国高校发展规划的历程分为三个阶段：一是外部合法性主导，采用强意义合法化机制加以保障的“规划创立阶段”；二是外部合法性主导，采用弱意义合法化机制进行调控的“规划失序阶段”；三是内部合法性主导、采用弱意义合法性机制进行探索的“规划转型阶段”。

一、我国高校发展规划的变革历程

（一）我国高校发展规划的创立阶段

创立阶段的我国高校发展规划，是适应建国初期国家计划管理体制的必然结果。1950年7月政务院通过的《关于高等学校领导关系的决定》明确指出：“全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领导为原则”。1953年10月政务院颁布《关于修订高等学校领导关系的决定》，要求高等教育部对全国高等学校的方针政策、建设计划、重要规章制度等事项进一步统一掌握。为加强对全国高等教育事业的统一领导，高等教育部于1955年12月制定《高等教育十二年规划（草案）》，并要求各高等学校必须分别制定第一个五年计划的后两年计划以及第二个五年计划和第三个五年计划。例如，经查阅档案馆资料，华中工学院在1956年就编制了三个规划，分别是《华中工学院十二年规划》（1956—1967年）[3]《华中工学院两年规划》（1956—1957年）[3]以及《华中工学院1956—1960年的综合规划》[3]。鉴于当时在全国范围内实行的计划经济管理体制以及高等教育部与高等学校之间的领导关系，可以推断：早在建国之初，我国高校就已经普遍采用规划管理方式。此时，高校规划是国家计划管理体制的一部分，国家计划管理体制是高校规划的外部合法性来源，并以此为主导。如中国人民大学与哈尔滨大学作为仿效苏联高校的两块试验田，中央人民政府教育部于1950年1月直接制定了中国人民大学实施计划[4]，1950年4月刘少奇代表党中央亲自批准了《关于哈尔滨工业大学改进计划的报告》[5]。

创立阶段的高校发展规划，不仅是国家计划管理体制向下延伸的必然结果，也体现了建国初期高度集权的计划管理特点。首先，高校规划的编制过程事实上成为国家教育方针政策以及各种指令性计划的执行过程。高校的规划编制行为及其具体内容受行政主导的强意义合法化机制的影响特别深刻，且别无选择。其次，高校规划的编制风格较为有利于规划执行。上级主管部门下发的通知中，对规划编制内容与格式有统一的要求。学校规划基本上可以套用上级下发的参考提纲，只需填充具体事项与内容即可。由此而编制出来的规划，既便于上级的审批与控制，也便于付诸实施和判断规划的完成情况。此外，规划的执行有外部政治权威、行政命令和资源划拨作为可靠保障。这一时期的高校发展规划是国家计划体系的重要组成部分，执行规划是严肃的政治要求与强制性的行政任务，由此保证自上而下的国家计划体制得以维持并不断强化。

自上而下的计划管理体系作为国家实现总体性支配的基本手段，高校发展规划不仅由此而获得外部合法性，亦由此形成了规划编制与执行的强意义合法化机制。从形式上看，这一时期的规划在高校发展中的地位及其执行状况，在此后及今后均难以企及。关键是“依靠政治动员和牺牲高校自主发展的规划秩序难以持续。”[6]

（二）我国高校发展规划的失序阶段

自1978年我国实行改革开放以来，社会结构最根本的变化是由总体性社会向分化性社会转变[7]。与社会结构的变化相一致的是，我国政府对计划与市场关系的认识也在逐步深化，并通过自我调整与改革，逐步建立起新型的规划体系。 “文革”之后，高等教育领域的计划管理体制也有一个发展转变的过程。邓小平在1977年8月主持召开的科学与教育工作座谈会上指出：“我总觉得科学、教育目前的状况不行，需要有一个机构，统一规划，统一调度，统一安排，统一指导协作。”[8]（P52）1978年4月，邓小平在全国教育工作会议上强调：“使教育事业的计划成为国民经济计划的一个重要组成部分。”[8]（P108）

1980年5月8日与12日，中共中央书记处连续两次先后听取了教育部党组关于当前教育工作和发展教育事业十年规划问题的汇报，并明确指示要制定适应国民经济发展的高等教育发展规划[9]（P368）。例如，经查档案馆资料可知，华中工学院于1977年9月制定了《华中工学院1978—1985年科学研究规划》[10]，于1978年8月制定了《华中工学院1979年教育事业计划和1980年设想》[10]以及《华中工学院1978—1985年教师队伍建设规划（草稿）》[10]，于1978年10月制定了《华中工学院1978—1985年八年规划（草案）》[10]，于1980年10月制定了《华中工学院今后十年的规划与设想（草案）》[11]。综合这些情况，可以推断：在1978年前后各高校对规划工作均较为重视，且与教育主管部门的要求密切相关。

但是，随着我国计划管理体制环境的变化，特别是1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》之后，计划管理手段对于高校改革与发展的直接影响迅速下降。1993年2月，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》明确提出：“使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”《纲要》既要求学校“建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制”，也强调政府“由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”。1996年制定的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》还强调：“突出规划的宏观性、战略性、政策性和规划目标的预测性、指导性，使基层单位和学校能够在国家宏观指导下，根据自己的实际情况，自主进行运作。”《全国教育事业“十五”规划和2015年发展规划》亦重申：“今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理”，但对地方是否需要相应地制定教育发展规划无明确要求。《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》进一步明确：“全面加强教育规划工作，建立规划的动态调整和实施监测机制”，同时要求各级政府要切实把教育摆在优先发展的战略地位，结合本地实际，制定科学的教育发展规划和政策措施。《国家教育事业第十二个五年规划》提出了对规划实施的具体要求：一是要求落实责任分工，对于改革和发展的重点任务，还要求制订时间表、路线图并向社会公布；二是要求制定地方教育发展规划与专项规划，并要保证地方教育发展规划与国家事业发展规划、分项规划与教育总体规划之间的有效衔接；三是要求加强监测评估，组织对规划实施情况的中期评估和跟踪监测，并及时总结各地在实施规划中的经验教训，积极推广先进经验；四是要求加强社会监督，规划实施进展状况应及时向社会公布，社会各界对规划的意见和建议应作为规划调整的重要依据。

这时期，伴随着规划编制外部合法性及其机制的弱化，各高校对待发展规划编制与执行的态度在《“九五”计划与“十五”计划》期间可谓是急转直下。即便是向来重视规划工作的华中科技大学，虽然在1991年仍然制定了“八五”事业计划纲要，但在1995年前后却未编制《“九五”发展规划》。但随着“211工程”以及“985工程”的实施，规划编制工作出现弱化的局面率先在一些高水平大学得到扭转。以清华大学为例，1993年7月我国正式决定设置“211工程”重点建设项目之后，清华大学于1994年就拟定了“211工程”建设整体规划，并以此为蓝本于1995年2月编制了《清华大学“九五”事业发展规划》[12]。1998年5月，我国于北京大学百年校庆期间提出“创建若干所具有世界先进水平的一流大学”之后，清华大学随即又于1998年12月制定出《清华大学创建世界一流大学规划（1999—2001年）》[2]。华中科技大学是1996年底首批入选的“211工程”重点建设的高校，在面临着“985工程”建设的巨大压力之下，2000年前后，时任校长周济特别重视学校的发展规划工作，并最终于2001年3月通过了《华中科技大学创建世界知名高水平大学战略规划（2001—2020年）》[2]。对于众多高校而言，2003年开始的本科教学工作水平评估对规划编制工作的影响较为明显，因为高校的教育事业发展规划是评估时需要提供的基本资料。与此同时，时任教育部长周济也呼吁各高校加强宏观思考与战略研究，认真思考“两个问题”，精心制定“三个规划”，即认真思考“建设一个什么样的大学”和“怎样建设这样的大学”，精心制定学校的“发展战略规划、学科建设和队伍建设规划、校园建设规划”[13]（P3）。教育部直属高校工作办公室于2003年7月在厦门、2003年8月在长春、2003年9月在杨凌组织召开了三次教育部直属高校发展规划工作研讨会，还于2003年11月组织成立了高校发展规划咨询专家组。

综上，我国自1978年实行改革开放之后，随着计划体制在国家经济与社会发展中的地位与作用的弱化，国家运用规划手段影响高等教育改革与发展的方式方法也发生了根本性的改变。总体而言，高校的规划工作依然遵循外部合法性逻辑，是国家利用各种手段自上而下进行调控的结果。但是，鉴于发展市场经济、转变政府职能以及推进高等教育管理体制改革的要求，国家对高校发展规划倾向于采用弱意义合法化机制进行引导。以《华中科技大学“985工程”总体规划（2010—2020年）》、浙江大学、武汉大学、厦门大学、湖南大学、中南大学的《“985工程”总体规划（2010—2020年）》等规划的相继出台为例，应该说有关高校按照当时教育部与财政部的通知要求，还是极为重视这项工作的。但遗憾的是，经费分配的最终结果似乎与有关高校提交的总体规划没有多大关系。2013年进行验收的时候似乎也是如此。也许是因为规划的执行确实难以有效监测，在没有强意义合法化机制约束的条件下，部分高校因此一度放弃编制发展规划，更多的高校对规划编制与执行开始采取应付的态度。我国高校发展规划陷入短暂“规划失序阶段”。

（三）我国高校发展规划的转型阶段

无论是处在何种境遇之中，总会有先知先觉者。对规划工作来说，朱九思在20世纪七八十年代主政华中工学院期间所做的一些事情，颇具典型性。1977年7月华中工学院决定取消当年暑假，发动教职员工利用暑假对国外著名大学的教学、科研情况进行深入调查研究。这次调研持续了半年多的时间，参加调研的教师达720多名，查阅了24 000余份国内外科技文献资料和数百种教材，写出了数十份近60万字的调查报告。结合本次调研的成果，华中工学院党委在组织学习邓小平1977年8月8日在科学和教育工作座谈会上的讲话之后，于1977年10月24日给邓小平写了一封信，提出重视高校的科学研究、实行理工结合和发展研究生教育等三点建议，引起中央的高度重视。1978年年初，教育部即指示华中工学院起草一份“华中工学院同世界著名理工科大学的差距和赶超的主要措施”的材料。1978年3月召开的全国科学大会上，朱九思代表学校作题为《科学研究要走在教学的前面》的书面发言，华中工学院与浙江大学两所大学在这次科学大会上受到了隆重表彰。特别是1980年10月制定的《华中工学院今后十年的规划与设想（草案）》，明确了华中工学院的十年奋斗目标。学校更名为华中理工大学，此后文科与管理学科都有了长足的发展。这些事实表明，即便是在高校发展规划由外部合法性主导并依赖强意义合法化机制进行直接干预的时期，高校仍有可能从自身的发展需要出发，切实重视规划的编制与执行。

2000年以来，越来越多的高校真正认识到规划编制与执行对学校发展的重要意义，内部合法性由此逐步成为主导高校发展规划的决定性因素。首先，高等教育管理体制改革的不断进展赋予了高校自主发展的可能性，高校面向社会、自主办学与实行民主管理的意识得以显著提升；其次，高教事业的诸多重大变化，如高校扩招、高校合并与划转以及竞争性的项目拨款体制等等，迫使高校从自身发展的实际需要出发，进行系统的谋划；此外，高校内部管理体制改革的需要也凸显了规划的价值，规划编制的过程为校内各单位与群体参与民主管理提供了非常重要的契机与渠道，规划也日益被视为调控院系发展与激发院系活力的重要手段。各高校普遍设置了专门的规划机构或有专人负责规划工作，随着高等教育发展环境与管理方式的进一步改善，加上教育行政主管部门的适当引导，在内部合法性主导下编制发展规划的高校越来越多，规划之路也越走越宽。高校发展规划步入转型阶段。

二、高校发展规划转型的意义

外部合法性主导，并采用强意义合法化机制进行控制，是特定条件下的产物，也有其特定的价值。当调控高校发展规划的合法化机制趋于弱化，高校尽管面临着来自外部的编制和执行发展规划的原则性要求，但高校规划工作还是流于形式，甚至是对形式上的规划亦采取无所谓的态度。相对于规划的作用来说，尊重和保护高校的自主发展权更为重要，这也是我国高等教育管理体制改革的基本方向。高校自主发展不仅需要有权力作为基础，还需要有机制与能力作为保障。发展规划就是保障高校有效实现自主发展的重要机制，也是检验高校是否具备自主发展能力的基本指标。可喜的是，历经创立阶段的艰难探索或失序阶段的彷徨犹豫之后，越来越多的高校开始理解、认同发展规划的价值，并支持采用以规划谋发展的办学策略，高校发展规划逐步走上以内部合法性作为主导的转型之路。其意义主要体现在：

（一）走出了高校的依附式发展模式

伯顿·克拉克指出：“高等教育的任务既是知识密集型又是知识广博型的，因此很难陈述综合大学和学院的目的，更不必说一个国家的高等教育系统的目的了。”[14]（P18）从他关于高等教育的目的具有自然模糊性的有关表述中，还可以总结出这样一种观点，管理行为的一项基本策略是利用夸大的超级目标作为倾倒各种不同问题和目的的容器，而组织的长期总体规划就是经典的一级容器。各组成单位有它们自己的目标，这些目标反过来以累积的形式作用于更大系统的目标，这才是更为可取的工作思路。高等教育最佳的端点在基层，从系统顶端开始，用全面综合的形式阐述目的并采用演绎的办法自上而下地开展工作，是方向与路线错误[14]（P 23-25）。伯顿·克拉克的看法也有夸大其词的成分，但把高校作为行政机构的附庸，用高度体系化、行政化的计划管理办法推动它们发展，必然造成对高校统得过多、管得过死的局面，严重窒息高校发展的积极性与创造性，并最终危及整个高等教育系统的功能与效率。发展规划转型开启了高校自主发展、自谋发展的新模式，是适应高校作为学术组织的特点和有效发挥高校服务社会职能的应然之举，事实上也不排斥国家对高校的引导和调控。

（二）构建了高校共治共管的新机制

内部合法性主导的高校发展规划不再是简单地承担国家或地方计划的执行任务，而是高校自谋发展的重要手段和高校实现共治共管的重要途径。发展规划最终还是有赖于校内各单位乃至全体教职员工去执行，而校内各单位及教职员工参与规划编制的程度越深，越有利于规划的执行，这个道理各个高校的领导都会明白。此外，现在各高校都很重视有利于推进共治共管的组织与体制机制建设，而且普遍选择把参与规划编制调研、征求意见和研讨审议，作为满足校内各个单位、各种委员会及教职员工参与学校管理的重要途径与形式。正因为如此，各高校都特别注意规划编制必须要经历的程序与环节，甚至可以说各高校已普遍形成规划编制过程的固定流程。有相应的流程作为保障，规划也确实起到了作为高校共治共管机制的作用。高校改革与发展的各种利益相关者利用规划机制可以表达自己的诉求，可以进行相互协商，也可以据此进行问责。

（三）确立了逐步实施管办评分离的基础

推进管办评分离的基础或前提是要在管办评之间找到有效的结合点，而高校的章程与规划就是比较理想的结合点。在怎么管的问题上，审核并公布高校自主制定的规划，然后由高校通过规划实现自谋发展，是一种既能满足政府进行宏观调控但也不影响高校自主办学的管理策略。对于评估来说，由谁来评固然重要，但更重要的怎么来评。当前，比较流行的趋势是以学校规划为基础的认可制或审核式评估，只要学校的作为与规划的方向、目标与措施保持一致，并能持续不断地改进，便可在评估中取得较好的成绩。也只有把规划作为评估的基础或依据，才不至于造成评估对高校办学自主权的侵蚀。

可见，高校发展规划的转型既得益于高等教育管理体制改革，也为进一步深化高等教育管理体制改革创造了有利条件。

三、高校发展规划转型面临的挑战

（一）“项目治教”体制的挑战

自改革开放以来，我国高等教育管理体制改革成效显著，政府已在相当大的程度上自我剥夺了依靠行政手段影响高校改革与发展的合法性。然而，政府代之以调控、引领或激励之名，通过设立项目、评审项目和验收项目，在高校与政府之间又形成了以资源依赖关系为核心的“项目治教”体制。据不完全统计，仅国家层面面向高校设立的人才项目、科研项目、教学项目、平台项目和学术交流项目就达140余种①。2000年以来，教育部直属高校项目收入与支出的总量急剧攀升，项目收入占教育部直属高校总收入的比重曾一度高达47.8%，项目支出所占的比重也曾一度高达38.8%②。受“项目治教”体制的影响，各高校普遍把争取各种各样的项目作为编制发展规划的重要内容，严重削弱了高校自主发展与自谋发展的空间，加大了规划执行的不确定性，从而危及高校发展规划转型的效果与进程。

（二）合法化机制建设的挑战

合法性要有合法化机制作为保证，而如何建设转型期高校发展规划的合法化机制也存在着很多难题。首先是对规划本身的认识不尽一致。有的强调规划要描述学校未来发展的蓝图与目标以及如何去实现这个蓝图与目标；有的强调规划要找准学校赶超的对象或竞争的对手以及如何去实现赶超或形成竞争优势；有的强调规划要把握好学校发展现状，应致力于解决现实问题和加强重点建设来促进发展；有的强调规划要与外部环境变化保持匹配，应致力于学校在正确的方向做正确的事。各个方面对规划本身的认识不同，易于在规划编制过程中产生各种矛盾，进而影响他们对规划执行的态度。其次是规划的执行经常需要进行调整。无论是怎样编制出来的规划，都有一个根据学校内外部条件的变化进行调整的问题。因为规划调整具有无可争议的正当性，因此就无法排除或组织规划执行单位寻找各种理由对既定规划进行调整。再者，校内各单位也有办学自主权的要求，各个方面还不习惯受制于规划的约束。各高校常见的情况是，编制规划时各单位的积极性很高，甚至是尽量拔高各自的发展目标和提出一些较为理想化的发展举措，资源到手之后，在将规划付诸实施之时却不想受到应有的约束。概而言之，即便是内部合法性主导的高校发展规划，能否采用强意义合法化机制也是一个问题。各高校的发展规划目前主要采用弱意义合法化机制，这是造成规划执行阻滞的根本原因，但怎么改变这个局面，难度很大。

（三）内部合法性能否稳固与持久的挑战

高校的组织结构与权力结构相当复杂，尽管各高校已普遍理解、认同和支持发展规划，但也不能否认在此问题上有不同的声音。尤其是高校的主要领导经常在不断地进行调整，若某任主要领导对规划不感兴趣，该校的发展规划仍有可能退回到失序状态。更为可怕的是，如果规划的执行问题不能得到很好地解决，势必也会影响高校发展规划的内部合法性。一旦再次普遍出现对高校发展规划是否必要、是否有用的忧虑，高校发展规划的转型必然是不了了之。此外，教育主管部门的不当干预也可能造成高校发展规划的内部合法性危机。2010年教育部办公厅下发的《关于推进直属高校改革和发展“十二五”规划制定工作的意见》强调，各校须将学校审定通过的“十二五”规划文本报教育部备案，并由教育部对各校的规划文本进行分析和比较，对各高校规划的执行情况进行督促检查。而教育部办公厅在2015年下发的《关于开展“十三五”规划编制工作的意见》则指出，各校的“十三五”规划文本须报教育部备案，还须根据教育部的意见进行修改，并在规定的时间之前再报送教育部进行审核和向社会公布。尽管教育部把规划视为调控手段的改革方向没有改变，但这也说明高校编制和执行发展规划的外部压力在加大。高校会不会因此改弦易辙，以迎合教育部与社会公众对规划进行检查、审核与问责的需要，我们拭目以待。

总之，高校发展规划转型的经验表明，发展规划能否更好地发挥作用既取决于政府对高校宏观管理方式的变革能否激发高校的办学活力，同时更取决于高校是否具有自主办学的意识与能力。在“十四五”规划的开局之年，各高校领导要重视规划编制工作，树立规划工作的权威性，规范规划编制的程序，以确保形式合法性。组织民主协商和反复修订以确保规划内容合法性。只有构建政府与高校目标一致、激励相容、权责清晰、充满活力的发展规划治理体系，才能充分发挥高校高度的自主权与国家调控的高度统一性，才能更好地把发展规划的制度优势转化为制度效能，从而推进高校治理体系和治理能力的现代化。